农村集体产权制度改革——

沉睡资产焕生机

　　本报记者 毛晓雅

    ①广东省佛山市南海区丹灶镇石联石东经济社确权集中表决章程。

　　②广东省佛山市南海区里水镇宏岗村举行股权确权股份章程民主表决。

　　③上海市闵行区七宝镇九星村集体经济组织成员开心地领取年底分红。资料图

　　大事记

　　上世纪80年代中期，珠三角地区悄然开始了一场农村土地股份合作制改革。90年代中期，北京市也开始了相关改革实践。这是农村集体产权制度改革的最初探索。

　　2005年，江苏、浙江、上海开始试点农村集体产权制度改革。

　　2015年，根据农业部、中央农办、国家林业局印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，在全国29个县（市、区）开展集体资产股份权能改革试点。

　　2016年4月，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。

　　2016年12月26日，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》印发，对推进改革进行了顶层设计、总体部署。

　　2017年党的十九大进一步强调，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。

　　2017年，全国选择100个县开展农村集体产权制度改革试点。

　　2018年，农业农村部、中央农办推出吉林、江苏、山东3个整省试点，50个地级市开展整市试点，150个县级行政单位开展整县试点。

　　回望我国农村集体经济的改革和发展之路，有三个必须定格的历史瞬间：

　　定格一：1956年，第一届全国人大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，明确了土地、大型农具等生产资料归集体所有，标志着我国农村集体经济的确立；

　　定格二：上世纪80年代中期，在珠三角的广州天河、佛山南海和顺德等地，悄然开始了一场农村土地股份合作制改革，集体资产折股量化到每个村民，村民变股民，农村集体产权制度改革由此发端；

　　定格三：2016年12月26日，中共中央国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，改革时间表、路线图一一明确，改革由此全面铺开。

　　三个历史瞬间，标志着这个地球上人口最多国家的农村，走出了一条独一无二的集体所有制发展之路。

　　几十年砥砺前行，从地方探索、实践经验，到理论总结、中央层面指导意见，中国农村集体产权制度改革的宏伟画卷，笔墨已然就绪，色调愈加明朗，新时代的农村集体经济体制机制，正在向我们大步走来。

　　厚积薄发

　　打好沉稳有力之底色——

　　正如一幅好的作品须有扎实的基本功，农村集体产权制度改革也经历了跬步千里的积累过程。30多年的漫长探索路，折射出改革之艰难，也沉淀出无数宝贵经验，改什么、怎么改、遵循什么原则、沿着什么路径，一系列问题的答案逐渐清晰。

　　2018年9月末的上海，依旧潮湿闷热。上海闵行区七宝镇友谊村村委会的一间会议室里，村主任姚春华召集了几位村民代表坐在一起，想听听大伙对集体产权制度改革有什么意见和反馈。为了说明历史情况，他还叫来了已经退休的村干部张国林。相比于两年前改革启动时的忐忑纠结，这次的交流会姚春华心里有底。2016年用了大半年的时间完成了清产核资、成员身份界定、股份量化后，2017年底，2600多村民每股分到了9600元的分红。

　　“从1956年算起到2016年改革，我的劳龄整整20年，每一年折价7000块钱，一共是14万元，村里分给我一股集体股份，价值12万元，还有2万元现金将分3年兑换给我。”年近六旬的姚宝根梳理起自己在村集体资产中占有的股份和收益情况，说得清清楚楚，“以前村里集体经济跟自己有关，好像又无关，现在每个人都参与进来，不仅有分红，还能参与决策！”

　　“时间跨度长，涉及人员复杂，利益关系复杂，改革的难度可想而知。”姚春华在两年前的那场改革中开了大大小小无数个会，分年龄段给村里的老、中、青群体分别开会，逐个攻克，由于照顾到了多数群体，改革的过程比想象中的顺利。

　　姚春华感受到的“顺利”背后，是上海市农村集体产权制度改革总结经验、进行了科学合理的制度设计。研究多年农村集体产权制度改革工作的上海市委农办研究室主任方志权，如今已是领域内名声在外的专家，他总结说：“上海的农村集体产权制度改革工作像绣花针一样，经得起推敲，不是面上的，而是深入骨髓的，经得起历史考验。从广度上，镇村组三级全覆盖，从时间跨度上，回溯到了集体经济最初确立的1956年，在全市范围内梳理出近600万人次的农村集体经济组织成员，根据劳龄贡献确定股份份额，公平公正，阳光运作，民主协商，改革不留死角。”

　　友谊村的改革故事，这些年来在全国千千万万个城中村、城郊村不断上演着。农业农村部政策与改革司集体资产处处长余葵分析说：随着城镇化进程的加快，大量分布在城市周围的村集体资产迅速增值。在长三角、珠三角等地的大城市，集体资产达数亿元的村子不在少数。如此大规模的集体资产归谁所有，如何分配？如不及时通过改革加以明晰理顺，集体资产就有流失或被少数人侵占的风险，容易发生基层干部小官巨贪的现象。另一方面，大量农民进城务工，他们会担心进城后，其土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权受到损害。因此，“带着资产权益进城”才会成为农民的一致呼声。

　　然而，这项改革涉及面广，覆盖所有农村，难度极大。农业农村部原农村经济体制与经营管理司司长张红宇总结说：“改革的难度突出表现在：一是前无古人。农村集体资产的产生、积累、维护和制度改革，都没有历史经验可循。二是旁无借鉴。农村集体所有制乃中国特有，国外无直接的先进经验可鉴。三是情况复杂。东部地区资产总额超过全国的3/4，部分富裕村资产数以亿计，但全国更多的是空壳村、负债村，区域、个体差别甚大，情况十分复杂。四是影响广泛。改革农村集体产权制度，不仅是做大蛋糕的问题，更大程度上是如何分蛋糕，各种利益矛盾交织，稍有不慎将影响社会稳定。”

　　厚积薄发，迎难而上。在余葵的办公桌上，有关农村集体产权制度改革的文件、书籍堆了厚厚一摞，每一份文件的出台、每一份调研报告都凝聚了很多人的心力。2016年12月26日中共中央、国务院下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，起草过程就花费了3年多的时间。这份凝聚了各地实践精华的顶层制度设计，也成为改革的总纲领。

　　意见中明确了改革四大任务：全面开展清产核资，科学确认成员身份，有序推进经营性资产股份合作制改革，发展壮大农村集体经济。

　　怎么改？总体基调已经明朗。2017年1月10日，时任国务院副总理汪洋在全国农村集体产权制度改革电视电话会议上提出：要坚持农民集体所有不动摇，无论怎么改，都不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，不能让集体资产流失；要坚持农民权利不受损，无论怎么改，都不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，既要防止外部资本侵占，又要防止内部少数人控制。

　　改革已经全面铺开，一批又一批试点，一项又一项成果，一个又一个成功模式雨后春笋般涌现。在全国范围内，越来越多的村都像友谊村一样，按照改革部署，稳扎稳打，一步步朝着改革目标迈进。

　　随体赋形

　　铺陈斑斓绚丽的色块——

　　千村千面，全国各地探索产权制度改革的步伐从未停止，但到目前为止，没有一个标准模式能够“一改解千愁”。因地制宜，分类施策，在遵循中央定下的总基调、总原则前提下，各地探索出了丰富多彩的改革路径。

　　农村情况千差万别，改革也不会要求齐步走。针对不同的村社特点，改革重点也不同：对上海等地经营性资产较多的城中村、城郊村，重点解决成员边界不清、资产家底不明的问题，明晰产权关系，量化资产股份；对于更多的资产较少或没有资产的纯农业村，重点核查确认“四荒地”、机动地等未确权到户的资产，盘活闲置资源，发展股份合作；对没有资产的贫困村，着力提高财政扶贫资金使用效益，创新股权设置和收益分配办法，优先用于贫困户脱贫。

　　“村里就那么几万块钱的收入，有什么可改的？”

　　“现在村里运行挺好的，会不会改乱了？”“改来改去，是不是又搞形式主义，打什么歪主意？”

　　与东部发达地区的农村集体资产情况不同，安徽天长市地处中部地区，村集体经济总量小，收入少，不起眼。面对改革，村镇干部和群众提出了质疑。

　　这种情况下怎么改？“对我们来说，有参考资料，没有标准答案。”天长市农委主任叶恒田对记者讲述了改革的过程，“我们按照成员身份复杂、有一定规模经营性资产、两委班子能力较强的标准，选择3个村先行先试，严把清产核资、成员确认和股权设置‘三关’。难度大的村成功了，其他村就好办了。然后再把3个村的经验做成工具包，供全市各村借鉴，全面完成改革任务只用了3个月的时间。全市151个村做到了改革全覆盖、不留白。”

　　天长市在发展壮大集体经济中，总结出盘活资产、开发资源、资本运作、服务创收四类增收模式。而在地处西部的贵州省六盘水市，也走出了一条开发资源性资产，盘活山、水、劳动力资源的改革之路。当地人眼中的穷山恶水，正是外人眼中的青山绿水。六盘水通过“资源变资产、农民变股东、资金变股金”的三变改革，把扶贫资金变成农民入股的股金，吸引外来资金入股，发展一二三产业融合，让深山里的农民脱贫。

　　发达地区发达的理由千万条，有一条是集体经济本身发达；不发达地区不发达的理由千万条，没有集体经济一定是其中最重要的一条。通过改革壮大集体经济，增强农民的获得感，这是各地改革一致的目标。然而，我国农村集体经济发展极不平衡，比如广东省农村集体资产占全国的1/6，去年各级农村集体经济组织收益分红达209.8亿元，而更多地区的农村，还没有实现集体收益分红。这些，都决定着每个地区、甚至每个村壮大集体经济的路径，必须做到量体裁衣、符合实际。

　　在2018年6月19日农业农村部举办的新闻发布会上，农业农村部副部长韩俊综合各地改革经验，概括总结了四条主要路径：一是利用没有承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招标等方式发展现代农业项目；二是利用人文或生态资源优势跟社会资本合作，发展休闲农业和乡村旅游；三是在符合规划的前提下，利用闲置的各类房产设施、集体建设用地发展租赁物业；四是整合政府的帮扶资金等，通过入股或者参股一些企业、村企联建共建等多种形式来增加集体收入。这种形式在脱贫攻坚中比较多。

　　赋予农民更充分的集体资产股份权能，是壮大集体经济、增加农民财产性收入的有效途径。按照中央要求，要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等6项权能。目前占有、收益权能已经得到较好体现，但有偿退出、抵押、担保、继承等权能仍不够明确。各地也有不同的探索。

　　对于有偿退出和继承权，北京大兴区、天津宝坻区、上海闵行区等地按照中央要求，现阶段都将股权退出限制在本集体经济组织内部。浙江德清县规定，单个成员转让股份、受让人所持股份都不能超过集体股份总数的3%，防止“一股独大”；集体赎回股权须满足货币资金占总资产10%以上，且近3年经营性收入年均增幅超过5%，避免抽空集体资金。

　　在抵押、担保权能探索中，天长市创设出“农权贷”融资产品，将农民的集体资产股权与承包土地经营权捆绑抵押，最高可获得股权对应资产价值8倍的贷款；北京大兴区规定，借款人不能在规定期限偿还贷款时，可以先由担保公司代为偿还，担保公司有权就股权收益优先受偿。

　　股份权能的完善，建立起集体与农民的利益联结机制，增加了农民财产性收入，一定程度上解决了农民融资难问题。

　　精雕细琢

　　下足精益求精的功夫——

　　清产核资、成员认定、股权量化，改革过程是否规范合理、公平公正，关涉到亿万农民的切身利益。凡是改得好、改得顺利的地方，一定是改革民主公开、制度设计科学合理、集体资产规范透明，得到了广大农民拥护的地方。

　　2018年年初，广东佛山市南海区丹灶镇西联社区党支部书记徐灶荣非常高兴，因为村里两个挂牌招标项目收益令人“惊喜”。

　　一块地到期招租，原本承包款约4万元，经到镇“三资”交易平台交易，年租金达到82863元，相当于收入翻了一番。

　　一个是村前道路修复工程，核算造价约77.6万元，经镇“三资”交易平台交易，项目中标价67万元，相当于核算节省了10多万元。

　　这得益于南海区建立的集体资产管理交易、集体经济财务监管和股权管理交易“三平台”，实现了“统一平台、管理动态、交易阳光、监控实时、信息共享”的“三资”管理新模式。

　　“村民对每一宗资产交易都了如指掌，村民明白了，干部清白了。”南海区桂城街道办东约经联社社长曾志荣说，“以前出租土地，就是熟人之间相互告知，最多在居委会门口张贴信息。现在信息上平台后，关注的人更多，竞争也更加激烈，土地就能真正体现出市场价值。”

　　“集体资产管理规范，村民收入翻番。”在广东省，多地的农村集体产权制度改革都达成了这样的共识。广东省东莞市在全国率先开发建设首款专门针对农村“三资”监管服务领域的手机APP移动应用——“东莞村财”APP。APP界面上，村里的财务公开数据、资产合同台账一目了然，村民还能通过APP参与重大事项表决。

　　实现集体资产的规范管理，开展清产核资是一项基础性工作。这是保护农民财产权益的客观要求，也是加强集体资产管理的关键举措。韩俊说，农村的集体资产包括三类：一是资源性资产；二是非经营性资产，比如学校、卫生所、敬老院等；三是经营性资产。要对这三类资产分类登记，建立集体资产管理台账，保护好资源性资产，管护好非经营性资产，盘活用好经营性资产。

　　中央提出，到2019年底基本完成清产核资工作。目前准备阶段已完成，全国乡镇、村、组各级农村集体经济组织，正在开展清查核实资产，填写登记报表，逐级审核上报。

　　家底摸清后，谁有资格享有？还必须明确集体组织成员身份。因为涉及人数庞大，关系复杂，没有一条万能的改革路径。因此，中央提出的总体原则是“尊重历史，兼顾现实，程序规范，群众认可”。成员身份确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

　　在实践中，黑龙江方正县、西藏曲水县、新疆沙湾县等多地出台指导意见，在县域范围内统一确认时点、明确基本条件、规范工作程序，群众民主协商决定成员身份确认标准，并经群众签字画押后张榜公示。福建闽侯县对50种人员身份确认情形作出具体规定，并提炼出“确认程序和标准要合法”“成员身份和生活保障要唯一”“无保障人员身份确认要宽容”三项原则。

　　实践证明，在地方党委政府的指导下，成员身份确认的各种特殊情形和难点问题是可以通过群众民主协商解决的。

　　未有穷尽

　　改革永远在路上——

　　三批试点压茬推进，以点带面全面铺开。随着改革的深入，相关法律问题日益显现。即便在完成改革任务的地区，人员结构的变动、集体经济的壮大等又在不断提出新的课题。改革永远在路上。

　　以2016年《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》出台为分界，改革大致可分为前后两个阶段。之前的30多年里，处于地方探索和中央试点阶段；《意见》的出台明确了改革时间表和路线图，标志着改革进入全面打响的新阶段。2019年底全面完成清产核资，2021年底全面完成股份合作制改革。这块农村改革深水区的硬骨头，正在一点点被啃下。

　　韩俊说，开展试点是我们推进农村集体产权制度改革的一个重要方法。为了推进这项改革。目前组织了三批试点：

　　第一批试点是2015年在29个县（市、区）开展的农村集体资产股份权能改革试点，重点探索保障农民集体组织成员权利、发展农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能，去年年底已经完成。

　　第二批试点是2017年农业部、中央农办确定在100个县开展的农村集体产权制度改革试点。试点周期两年，内容包括全面开展清产核资，加强集体资产财务管理，确认集体成员身份，推进经营性资产股份合作制改革，发展壮大集体经济等，要求更加全面。

　　第三批试点是今年农业农村部新确定的吉林、江苏、山东3个整省试点，50个地级市开展整市试点，150个县开展整县试点。

　　三批试点压茬推进、逐步深化，共涉及县级行政单位1000个左右。三批试点正是“先行试点，逐步扩面”的具体体现。

　　随着改革的深入，越来越多的村和村民小组建立起集体经济组织。

　　目前，全国有23.3万个村、74.9万个村民小组建立了集体经济组织，占总村数的40%，村民小组占比超过15%。然而还没有一部专门针对农村集体经济组织的法律。随着农村集体经济组织参与市场竞争越来越频繁，对专门立法的需求也越来越迫切。

　　2017年10月1日开始实施的《民法总则》，已经将农村集体经济组织列为特别法人，这在农村集体经济组织立法进程中具有里程碑意义。上海市、江苏省、浙江省、广东省人大都颁布了《农村集体资产管理条例》，为全国农村集体经济组织立法提供了有益参考。目前，农村集体经济组织立法已经列入国家立法规划。韩俊说，作为农村集体经济组织法的起草、制定的牵头单位，农业农村部、中央农办接下来将在调研基础上启动法律草案的起草工作，对组织登记制度、成员确认和管理制度，资产财务管理制度、法律责任制度等作出规定。

　　改革并非一劳永逸。“我们在不断进行回头看。改革完成后两年过去了，在这期间有夫妻离异户口迁出的，该如何处理需要我们研究。农民希望分红节节高，如何能持续壮大集体经济，在物业经济之外，找到多元化发展路径，也是我们面临的问题。”友谊村村主任姚春华说。这也充分体现了农村集体产权制度改革之艰难之长远。

　　改革没有完成时。改革永远在路上

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