编者按：2019年11月6日，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号，以下简称《通知》），自2019年12月1日，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，推动“照后减证”和简化审批。为更好宣传解读政策，扩大改革知晓度和受惠面，政府官员、专家学者们从商事制度改革、政府职能转变、行政法、经济学等不同视角出发，撰写了一系列解读文章，特此编审，以飨读者。

　　自2015年，国家授权上海开展“证照分离”改革试点，到国务院决定在全国自贸试验区范围对523项涉企经营许可事项实行清单管理，开展全覆盖改革试点，成为商事制度改革的“先手棋”，引领政府“放管服”改革走向纵深。那么，“证照分离”改革究竟有什么样的魔力，成为近年来深化政府改革的重要抓手和推动力，这就要回到这项改革的初衷，从改革的原点起步，向后看一看“证照分离”是如何走出一条独特的政府“放管服”改革之路，再向前望一望“证照分离”是如何表现出持久生命力的。

　　一、贴近市场主体需求，破解“准入不准营”问题

　　“证照分离”改革的初衷是破解“先照后证”改革实施后存在的企业“准入不准营”问题。对市场主体而言，拿到营业执照只是进入市场的第一步，取得行业许可证才能开展经营。“证照分离”改革就是要使企业既能够快速进得了“市场的门”，又能够方便进得了“行业的门”。因此，“证照分离”改革一开始就是紧贴市场主体需求的一项改革，从市场主体办证的需求出发，对审批事项改革方式进行科学分类，从而让企业拿到“照”获得商事主体资格后，还能够便捷地获得经营资格的“证”，从而迅速激活市场微观细胞的生命力，催生大量创新创业主体，对于培育经济发展新动能，改善市场预期有着重要意义。

　　“证照分离”改革成效好不好，要让市场主体说了算。来自上海浦东新区的问卷调查反映出的三个80%最能说明问题：第一，84%受访企业对“证照分离”改革表示满意，该指标较一年前增长了8.6个百分点；第二，88%的受访企业认为，“证照分离”以来营商环境得到改善；第三，86%的受访企业对“证照分离”改革后，政府转变职能，加强事中事后监管表示满意。可见，“证照分离”改革顺应了市场主体的诉求，体现了改革的市场贴近度，切实增强了企业的获得感。可以说，深化“证照分离”改革正是以人民为中心思想在“放管服”改革实践中的生动体现，市场主体的拥护也正是这项改革持续深化下去的动力所在。

　　二、触及审批流程再造，催生政府职能转变的“化学反应”

　　从已经开展的几轮“证照分离”改革看，不仅仅是纳入改革的事项在增加和覆盖范围在拓展，更是政府行政管理方式的根本性变革，也就是说“证照分离”改革改的不仅是审批事项，更是政府的行政理念。取消审批、改为备案、告知承诺以及优化准入服务四种改革方式，体现了审批事项“能减必减”、“可简则简”的改革思路，并且在改革的推进方法上跳出了以往行政审批事项取消或下放的单一模式，在审批事项改革方式上做文章，挖掘改革事项背后的审批逻辑、审批关系，深刻触及到了政府流程再造，倒逼政府改变传统管理方式，主动寻求流程变革、监管变革、服务变革，带动政府整体改革的“化学变化”。

　　可以看到，“证照分离”改革使得企业办证手续简便了、程序简单了、材料简化了，但不代表政府部门监管职责减弱了。“证照分离”改革以来，我们看到一些政府办事部门不再只盯着审批、卡着进口，而是通过事前跨前一步服务、事中及时预警纠偏、事后部门联动奖惩等举措，实现了政府从“以批代管”向“事中事后监管”的职能转变。随之而来的是信息共享、部门协同、职能优化、机制创新等等一系列变革。比如，上海浦东新区在实践中按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，在全国首创以“双告知、双反馈、双跟踪”的证照衔接机制+“双随机、双评估、双公示”的监管协同机制”为核心的“六个双”政府综合监管制度体系，推动了登记注册、行政审批、行业主管、综合执法等部门间的信息共享、协同监管和联合奖惩，初步形成了覆盖企业全生命周期的政府监管闭环。

　　三、优化审批改革方式，越发重视改革的联动协同和整体推进

　　“证照分离”改革打破了原有的政府行政审批路径，但每一种改革方式都不仅仅是个别环节的增减，而是涉及到整个政府管理流程的再造，是把传统管理中的审批、监管、执法闭环逻辑合理平移到“证照分离”与事中事后监管的衔接中，从而形成新的政府管理闭环，深刻体现了改革的联动协同和整体推进。

　　在改革的推进实践中，特别要重点针对取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务这四种审批改革方式中企业反映比较集中的“痛点”和改革“堵点”问题，对症下药，持续深化。比如，针对“取消审批”类事项，要从企业办“一件事”的角度，进行全流程、整环节的梳理优化，解决“一处免证、多处受限”的问题。又如，“审批改为备案”类事项，要通过有效的预警、监管、奖惩等措施，打消监管者的“后顾之忧”，摒弃变相审批，让“当场办结”成为主流。再如，“实行告知承诺”类事项，既要明确承诺内容和标准，也要加强对虚假承诺的检查惩戒力度，发挥信用手段，形成与告知承诺相配套的监管闭环。最后，针对“优化准入服务”类事项，要防止改革“疲劳症”，避免改革进入程式化“陷阱”，将“优化准入服务”当做一个筐，把政府部门不愿改、不好改的事项一股脑装进来，而是要强化刚性标准，最大限度压缩部门自由裁量空间，加大改革力度，逐步缩小在改革事项中的占比。

　　四、超越改革事项扩围，寻求深化“证照分离”改革新的突破口

　　纵观“证照分离”改革推进实施历程，从首批在上海试点的116项改革事项，到第二批深化推进的47项改革事项，再到106项全国范围推广实施，以及这次在全国自贸试验区范围的523项全覆盖试点，体现了改革事项和实施范围的逐步扩大和拓展，这为进一步深化“证照分离”改革奠定了好的基础。

　　但是，实践中我们也看到，单个审批事项的改革仅解决了企业点上办证难的问题，对于那些需要办理多个许可证才能“准营”的企业而言，只是便捷了一步，而非畅通了一路。其根本原因在于政府的事前管理逻辑中，只改了“发证”一个环节，配套服务并未跟上，企业在一处“免证”，但在他处遇到因“没证”带来的困扰。按照现有的以事项为中心、以审批方式为重点的改革路径很容易遭遇“透明天花板”。因此，深化“证照分离”改革，在现有基础上向纵深突破，需要新思维、新办法。特别是在新一轮营商环境改革的背景下，“证照分离”改革仍将是重头戏。这就要求我们回到“证照分离”改革制度设计的初衷，对解决市场主体“办证难”问题进行再审视。因此，“证照分离”改革仍要持续回应企业实际诉求，与企业心目中办理“一件事”紧密结合，与“一网通办”、推进审批服务便民化紧密结合，把“证照分离”改革从政府管理角度真正切换到以企业便利度为本位的集中式改革上来。

　　总的来说，“证照分离”改革本身就是一场刀刃向内的革命，如果政府部门的思想认识不到位，就难以在改革中站稳立场，就会屡屡停留在算小账、兜圈子中，那些被政府部门紧紧攥在手里的所谓“含金量”高的审批权限，就会成为始终啃不动的“硬骨头”。因此，改革的关键还是政府部门自身的管理理念要转变，切实打破部门固化的利益壁垒、破除部门审批权力心态，寓审批于服务、寓管理于服务，让市场主体的获得感在政府不断深化推进的“证照分离”改革中持续提升。