编者按：2019年11月6日，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号，以下简称《通知》），自2019年12月1日，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，推动“照后减证”和简化审批。为更好宣传解读政策，扩大改革知晓度和受惠面，政府官员、专家学者们从商事制度改革、政府职能转变、行政法、经济学等不同视角出发，撰写了一系列解读文章，特此编审，以飨读者。

　　按照全面建成小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求，立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，加快建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的我国现代市场制度，前不久，经李克强总理签批，国务院正式印发了《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》。通知要求，自2019年12月1日起，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。其核心是对部分涉企经营事项开展取消审批，改审批为备案，实行告知承诺制，优化准入服务，加强事中事后监管等改革深化措施，力图进一步推动我国市场监管制度现代化转型发展。

　　一、“证照分离”改革全覆盖的重要意义

　　在全国自贸试验区首先实行“证照分离”改革全覆盖，是商事制度改革在体制机制方面不断深化推进的必然，意味着我国新型市场监管制度的基本雏形正在形成，具有重要的现实意义。

　　第一，有利于加快政府职能转变和“放管服”改革深化。按照简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，“证照分离”改革不仅是单个审批事项的改革，更重要的在于通过改革转变了行政审批方式，破除市场准入的行政壁垒，从而方便了企业创业，提升了政府治理能力。例如，2015年上海探索“证照分离”改革时，把直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺的改革方式作为主攻方向，其中14.7%的事项直接取消审批，4%审批改为备案，31.8%实行告知承诺。改革使得市场主体活力得到有效激发，企业拓展业务得到了进一步发展，上海平均每个工作日新注册企业从试点前的1016户增长到2019年以来的1425户。

　　第二，有利营商环境优化，降低准入门槛和制度成本。党的十八大以来，中国经济进入到高质量发展的新阶段，进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本，推动市场管理制度进一步深化拓展十分必要。“证照分离”改革在推动以审批“事项”为重点改革的同时，推动部门间信息共享和业务协同，不断提高政府管理服务的透明度和可预期性，放大改革效应，拓展了商事制度改革的深度和广度，体现了市场监管制度改革的整体性和系统性。

　　第三，有利于激发市场主体活力和提高全要素生产力。商事制度改革以来，企业越来越便捷取得营业执照并开展一般性经营，激发了市场主体活力和创造力，释放了我国社会经济蕴含的巨大潜能。随着“先照后证”成为常态，企业进入市场的速度大大加快。“证照分离”改革的出台，解决了长期束缚企业经营活动“办证多”“办证难”的约束，让企业既能进得了市场的“大门”，也能进得了行业的“小门”，提高了改革的效能和社会生产力。据了解，以上海的因私出入境中介服务机构为例，通过取消审批、强化监管，这类机构从改革前的10家增长到238家，且行业运行总体平稳。

　　二、“证照分离”改革全覆盖的创新价值

　　第一，强化了市场化改革和制度创新之间的内在逻辑。所谓制度创新，说穿了就是支配人们行为和相互关系规则的变更，是组织与其外部环境相互关系的变化，其目的是激发人们的创造性和积极性。上海自由贸易试验区改革的一条成功经验就是尊重企业自主经营的权利。这体现了“放管服”改革的理念，也是落实党的十九大报告提出深化供给侧结构性改革的要求。“证照分离”改革全覆盖，对于提高市场主体的质量和活跃度，优化资源配置，建立全国统一的大市场具有重要意义，有利于形成市场监管的合力。

　　第二，促进了宽松、便捷、高效市场准入环境的形成。市场经济的内在活力就是经济持续增长的重要动力，是经济走向繁荣的重要基础。要改变传统“管”的观念，必须把激发市场主体活力，激发市场主体创造力放在市场监管的核心位置。“证照分离”改革全覆盖，有利于在全国自贸试验区率先形成公平统一、规范透明的市场准入规范，对于减轻企业负担，减少社会成本，提高市场监管效能具有实践价值。

　　第三，完善了商事制度改革的顶层设计和政策衔接机制。“证照分离”改革作为商事制度改革的一个重要内容和环节，是从放宽市场主体准入、优化政务服务、加强事中事后监管出发，全面发力、多点突破、纵深推进的又一个政策亮点和重大举措。这一举措和“先照后证”改革（包括三证合一、五证合一、多证合一改革）在政策和制度层面形成内在衔接和配套，使得市场准入制度发生了根本性改变，对于尽快形成以信用为基础的新型市场监管机制，提升政务服务效能，推动高质量经济发展具有长远影响和创新价值。

　　三、做好“证照分离”改革全覆盖的留意点

　　作为商事制度改革的一个重要内容，“证照分离”改革的本质，是正确处理好政府与市场的关系，构建以信用为基础的新型市场监管机制。所谓“新型市场监管机制”，根据2019年7月16日《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》的要求，主要包括创新事前环节信用监管，加强事中环节信用监管，完善事后环节信用监管以及强化信用监管的支撑保障等内容。也就是说，在改革管理方式后，仍然需要进一步做好各个环节监管工作，而不是不要监管。为此，必须在理论上真正弄清管什么、如何管、谁来管的问题，这就需要各地区、各部门在此基础上不断细化，加强探索创新。

　　例如，针对“管什么、如何管”的问题，以往主管部门在执法过程中最难的就是轻微以上、违法以下的行为。由于够不上处罚，企业往往不太重视，因此监管整改和巩固的效果都不尽如人意。最近，浙江义乌市采用的“信用监管12分制”上线，其做法是一家企业累计扣分每满12分后，立即扣减企业信用分2分。和驾照扣分相类似，信用监管分累计不满12分的，将在每年12月31日清零，超出12分的直接转入下一年度进行累加。此外，在信用扣分的基础上，义乌市还探索制定了一套信用修复机制，市场主体可以对照主体信用监管档案，通过自检自查、在线学习等形式开展信用修复。通过上述举措，部门监管的手段更加丰富，监管权威得到强化，营商环境实现了进一步优化。

　　综上，只有真正把微观市场主体活力激发出来，通过信用监管落实好企业主体责任，推动经济高质量发展，才是“证照分离”改革全覆盖试点的出发点和落脚点。